發(fā)布時間：2014-09-19 17:39:11
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9月15日，為期一個月的《不動產(chǎn)登記暫行條例(征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”)公開征求意見將結(jié)束。
“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度”是已經(jīng)實施6年多的《物權(quán)法》中的一項規(guī)定。《物權(quán)法》同時規(guī)定，統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法，由其他法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。多年來，國內(nèi)許多民法學(xué)者一直呼吁制定“不動產(chǎn)登記法”。
直到2013年3月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于實施國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案任務(wù)分工的通知》，提出了時間表，2014年6月底前出臺不動產(chǎn)登記條例。
但是，征求意見稿還是延遲了一個半月才公布，距離7月30日國務(wù)院常務(wù)會議提出將征求意見稿公布，面向社會公開征求意見，也過去了半個月。
多名參加國土資源部不動產(chǎn)登記立法起草小組的學(xué)者向中國青年報記者表示，征求意見稿之所以一再延遲公布，原因在于“有些問題爭議較大，短期內(nèi)很難達成共識，為了盡快出臺，只好回避爭議，對于必須涉及的問題，只作原則性、模糊的規(guī)定，條例的名稱也用了‘暫行’”。
據(jù)了解，國土資源部上報給國務(wù)院的不動產(chǎn)登記條例草案建議稿有90條，但公布的征求意見稿只有30條，對不動產(chǎn)登記類型的具體區(qū)分整章被刪除，建議稿中對不動產(chǎn)登記的區(qū)分、建立不動產(chǎn)登記官制度、不動產(chǎn)登記機構(gòu)的過錯賠償責任以及如何進行不動產(chǎn)登記信息查詢等細化規(guī)定的內(nèi)容，都未能出現(xiàn)在征求意見稿中。
一直參與國土部不動產(chǎn)登記條例起草工作的清華大學(xué)法學(xué)院副教授程嘯對中國青年報記者表示，不動產(chǎn)登記法或不動產(chǎn)登記條例，性質(zhì)上是一部不動產(chǎn)權(quán)利登記程序法，既然是程序法，“就應(yīng)該詳細規(guī)定不動產(chǎn)登記機構(gòu)在進行不動產(chǎn)登記時應(yīng)遵循的程序，比如申請各種不同類型的登記時要提交哪些材料，不動產(chǎn)登記機構(gòu)如何受理申請等，不能僅僅是對物權(quán)法法條的簡單重復(fù)，只作出原則性規(guī)定，從這個意義上說，即使條例在征求公眾意見之后很快出臺，建立登記機構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺四統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度還有很多難題待解”。
由哪個機構(gòu)、哪些人進行不動產(chǎn)登記
程嘯表示，不動產(chǎn)登記機構(gòu)的統(tǒng)一是整個不動產(chǎn)統(tǒng)一登記中最為關(guān)鍵，也最受關(guān)注的問題。也正是由于解決這個問題的難度很大，《物權(quán)法》留了個口子，交由“法律、行政法規(guī)”另行規(guī)定。
2013年11月20日的國務(wù)院常務(wù)會議決定，由國土資源部負責指導(dǎo)監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責，各地在中央統(tǒng)一監(jiān)督指導(dǎo)下，結(jié)合本地實際，將不動產(chǎn)登記職責統(tǒng)一到一個部門。
由于國務(wù)院沒有明確地方的登記監(jiān)管機關(guān)和不動產(chǎn)登記機構(gòu)如何統(tǒng)一，因此，在《不動產(chǎn)登記條例》起草過程中，有不同的觀點。一種觀點認為，國務(wù)院明確規(guī)定了由國土資源部負責指導(dǎo)監(jiān)督全國的土地、房屋等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的職責，那么出于管理與業(yè)務(wù)指導(dǎo)上的方便和對口，省、自治區(qū)、直轄市的登記主管部門也應(yīng)當是國土廳(局)，至于縣、市的不動產(chǎn)登記機構(gòu)就應(yīng)當為縣、市的國土局。
目前，全國已有17個省(自治區(qū)、直轄市)明確了由國土資源部門牽頭負責不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責整合工作。其中，河北、黑龍江、山東、湖北、江西等5省已建立不動產(chǎn)登記聯(lián)席會議制度，北京、遼寧、黑龍江、廣東、四川5省(市)已在國土資源廳(局)內(nèi)成立了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記領(lǐng)導(dǎo)小組，啟動了相關(guān)工作。
另一種觀點認為，我國各地社會經(jīng)濟發(fā)展的差別很大，應(yīng)當尊重各地實踐，不應(yīng)都統(tǒng)一到國土部門。
征求意見稿規(guī)定，不動產(chǎn)登記機構(gòu)由縣級以上地方政府指定，并接受上級政府的登記主管部門指導(dǎo)、監(jiān)督。
“這就是說，各地按照自己的實際情況確定登記機構(gòu)，可能是國土部門，也可能是住建部門，也有可能是其他部門。”參與過國土資源部建議稿起草的中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院不動產(chǎn)法研究所所長尹飛對中國青年報記者解釋說。
但他認為，最理想的做法是，單獨設(shè)立一個不動產(chǎn)登記機構(gòu)，將國土、住建、農(nóng)業(yè)等部門原本負責登記的人員納入其中。
這種設(shè)想是程嘯一直以來認可的方法，他認為，不動產(chǎn)登記機構(gòu)應(yīng)當成為一個獨立機構(gòu)，獨立于現(xiàn)有的土地、房屋、海域等不動產(chǎn)的行政管理部門，至少在縣、市這個層面應(yīng)當獨立于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、國土資源行政管理部門。
在程嘯看來，我國建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記機構(gòu)時應(yīng)當排除部門利益、行業(yè)利益干擾，摒棄將不動產(chǎn)登記僅僅作為一種行政管理措施或手段的狹隘認識，通過分離不動產(chǎn)登記與不動產(chǎn)管理來保持登記機構(gòu)的中立性。